Vie, mort et… résurrection (?) de la politique familiale
Seigneur ! Préservez-moi, préservez ceux que j’aime,
Frères, parents, amis et mes ennemis même,
Dans le mal triomphants,
De jamais voir Seigneur, l’été sans fleurs merveilles,
La cage sans oiseaux, la ruche sans abeilles,
La maison sans enfants !
(Victor Hugo, Les Feuilles d’Automne)
Ce dernier demi-siècle a été, pour la famille, un véritable chemin de croix. Elle est aujourd’hui plus que jamais gravement menacée dans son existence même. Les origines de cette décadence sont connues. La famille a vu sa nature et sa finalité se transformer sous le choc des trois révolutions identifiées par Evelyne Sullerot [1] – la révolution contraceptive, la révolution sexuelle, et la révolution génétique – qui ont eu, et qui ont encore des incidences considérables sur la démographie française, sur l’image et le rôle des parents, sur les conditions économiques du cadre familial, sur les causes de sa décomposition et de sa « recomposition » [2]. Un demi-siècle de réformes dévastatrices sur le mariage, le divorce, l’autorité parentale, la filiation, les successions, n’ont fait que traduire en droit la mutation des faits : le recul du mariage [3] et la progression spectaculaire de l’union libre. « L’union conjugale, souligne Evelyne Sullerot, conçue comme l’alliance de deux adultes se préparant à accueillir des enfants, à constituer une famille, a cédé la place à l’union hors mariage permettant à deux adultes de rechercher leur identité l’un par l’autre dans une relation amoureuse pouvant éventuellement donner naissance à des enfants » [4], pour, en fin de compte, aboutir au PACS, hybride monstrueux, machine à capter les avantages économiques, fiscaux et sociaux sans s’encombrer de charges et d’obligations, l’assomption des droits sans les devoirs.
Grandeur et décadence de la politique familiale [5]
Ce démantèlement de la famille censé lui apporter liberté et égalité a entraîné la montée inexorable de l’appauvrissement des familles avec enfants. Elles représentent actuellement 39 % des ménages et 58 % de la population totale, mais elles ne disposent que de 47 % du revenu net disponible, alors que, dans le même temps, les 28 % de ménages sans enfant représentent 18% de la population, mais perçoivent 25 % de ce même revenu net disponible. Quant aux ménages de plus de 60 ans (la plupart sans enfant), ils représentent 33 % des ménages et 23 % de la population, et perçoivent 27 % du revenu net disponible. Ce phénomène touche aussi particulièrement les familles monoparentales qui constituent 7 % des ménages et représentent 20 % des ménages pauvres. Les familles avec enfants sont assurément les grands perdants de la répartition du revenu.
Apogée de la famille
Cette question de la paupérisation des familles est au cœur de la politique familiale depuis qu’elle a acquis un statut presque officiel, c’est-à-dire depuis 1945, voire un peu avant sous le gouvernement de Vichy. Conçue comme un instrument de redressement de la démographie française gravement affaiblie par deux guerres mondiales, la politique familiale avait pour objet d’aider les familles avec enfants, tout d’abord en les incitant à les avoir, ensuite en leur donnant des moyens de les élever, sachant que le niveau de vie d’une famille baisse de 10 % avec le premier, et de 6 à 10 % de plus pour les suivants. La politique fiscale reposait ainsi sur deux piliers : des allocations familiales universelles et généreuses et un régime fiscal équitable avec le double système du quotient, conjugal et familial, l’ensemble permettant d’améliorer le niveau de vie des familles avec enfants, condition d’un renouveau de la natalité française [6]. Elle devenait ainsi un instrument d’investissement à long terme sur lequel pouvaient s’appuyer la production et la consommation. Jacques Bichot a justement souligné « le courage et la hauteur de vue qui furent nécessaires pour prendre de telles mesures dans une France sortie exsangue des années d’occupation ». Malgré l’urgence et les priorités de l’investissement, la France à l’époque « fit le choix d’une politique familiale audacieuse, dépensant massivement en faveur des familles, comptant sur la reprise de la natalité pour galvaniser les énergies et faire des Français les artisans du redressement économique de la France » [7]. En 1948, pic du baby-boom, il naîtra en France 890 000 enfants.
Il est cependant vrai que, en 1945, la famille reposait sur le mariage (homme-femme bien entendu) dans lequel seul l’homme avait une activité professionnelle, la femme étant la plupart du temps mère au foyer, elle et les enfants étant donc à la charge du mari. C’est cette charge qu’il fallait fiscalement prendre en compte afin de maintenir l’égalité des niveaux de vie. On adopta donc le système du quotient et sur deux plans : celui de l’existence d’une cellule familiale soudée par le mariage (quotient conjugal), celui de la structure de la cellule familiale accueillant des enfants (quotient familial). Or, depuis plus d’un demi-siècle, cette famille s’est profondément délitée avec l’explosion du divorce, la promotion de modèles familiaux exotiques (PACS, mariage homo), la natalité passant au second plan, voire disparaissant du débat politique et des campagnes électorales.
Une dénaturation de la politique familiale
Cette dénaturation s’est traduite par deux phénomènes majeurs. Le premier est une réduction sensible de sa masse financière. La part de la branche famille dans le PIB était de 3,5 % en 1950 ; elle n’est plus que de 2,2 % aujourd’hui.
Le second phénomène est une transformation profonde de sa finalité : le but de la politique familiale qui est d’assurer le niveau de vie des familles et le renouvellement des générations est devenue une politique de la famille, visant à adapter les choix budgétaires et fiscaux aux bouleversements sociologiques et économiques de la famille : mise sous conditions de ressources des aides à la garde de l’enfant, suppression pour certaines familles et réduction pour d’autres de la Prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), mise sous condition de ressources des aides à la garde de l’enfant, rabotage des aides personnalisées au logement (APL) [8], modulation des allocations familiales en fonction des revenus, enfin, l’arme de destruction massive des familles nombreuses, le plafonnement du quotient familial. Cette politique de restrictions a été aggravée avec le « siphonage » par les autres branches des ressources de la branche famille qui, trop souvent, a été la « vache à lait » de la politique sociale (J. Bichot), contrainte de combler les déficits des retraites et de la santé.
La conjonction de ces deux tendances a conduit à un affaiblissement considérable des deux piliers de la politique familiale. Tout d’abord par un démantèlement du régime des allocations familiales qui ont perdu leur caractère universel au profit d’un « ciblage » consistant à créer des prestations spécifiques concentrées sur des populations jugées prioritaires (familles jeunes et nombreuses, familles monoparentales ou ayant un enfant handicapé), leur dernier avatar étant la modulation des prestations en fonction des ressources [9]. Ensuite, cette dénaturation a touché la fiscalité articulée autour du double régime du quotient conjugal et du quotient familial a connu et pourrait bientôt connaître de graves altérations.
La suppression envisagée du quotient conjugal : la dissolution fiscale de la cellule familiale
En matière d’impôt sur le revenu, le principe est celui de l’imposition par foyer (non l’imposition séparée) conçue pour saisir la réalité à la fois économique et sociale de la famille, articulée autour du mariage qui traduit une volonté commune de la fonder, d’y établir un régime de solidarité, impliquant une obligation de mutuelle assistance et la mise en commun des ressources. A revenu égal, et par rapport à un contribuable célibataire, le couple marié est dans une situation économique moins favorable, ce qui, pour l’impôt sur le revenu, justifie le quotient conjugal. Le revenu du foyer est ainsi divisé en deux « parts » représentant la capacité de consommation de chacun. Le barème de l’impôt s’applique sur ce quotient et le résultat est ensuite multiplié par deux pour obtenir l’impôt dû.
L’offensive féministe
Ce régime d’imposition par foyer a suscité et suscite toujours de la part des courants féministes de violentes critiques dont la principale est qu’il nuirait au travail des femmes qui, trop souvent, renonceraient au deuxième salaire peu attractif car plus faible que celui de l’homme et amputé des frais de garde et des impositions supplémentaires qui en résultent. De plus, ramené à la dimension dévalorisante d’un revenu d’appoint, le salaire féminin serait surimposé par l’application du taux du barème applicable au salaire du mari lequel est le plus souvent supérieur. Les « avantages fiscaux » du quotient conjugal seraient ainsi concentrés sur les couples mono-actifs au détriment des célibataires et des couples bi-actifs. Par l’individualisation des droits fiscaux (et sociaux) et donc par une imposition séparée, les femmes seraient donc incitées au travail [10]. L’idée a fait l’objet de nombreux débats souvent contrastés et d’une large promotion médiatique notamment à gauche. (Lire la suite dans notre numéro…)
Jean-Baptiste GEFFROY
[1] – E. Sullerot, Pilule, sexe et ADN, Trois révolutions qui ont bouleversé la famille, Fayard, 2007, p. 8.
[2] – Formule inepte visant la banalisation, voire la promotion de réalités souvent moins souriantes.
[3] – 400 000 en 1970, 334 000 en 1980, 254 000 en 1995, 245 000 en 2012, 235 000 en 2016.
[4] – Les naissances hors mariage en France étaient de 41 % en 1997. Elles sont passées à 50,7 % en 2007, à 52,9 % en 2009, à 54,1 % en 2010, 55 % en 2011, 55,8 % en 2012, 56,4 % en 2013, 57,4 % en 2014, à 57,9 % en 2015.
[5] – Sur la politique familiale, v. Jean-Baptiste Geffroy, Les métamorphoses de la politique fiscale familiale. Du chaos fiscal à la fiscalité du chaos, In Mélanges offerts à Benoît Jeanneau, Dalloz 2002, p. 661-690 – La politique fiscale familiale à la croisée des chemins, in Finances publiques et politique familiale. Etat des lieux et éléments de prospective, Ouvrage sous la direction de Jean-Baptiste Geffroy, L’Harmattan, 2009, pp. 15-101.
[6] – Charles De Gaulle qui parfois avait tout de même des lueurs, l’avait clairement annoncé à la tribune de l’Assemblée consultative provisoire le 2 mars 1945 : « Car la France hélas ! manque d’hommes et ce vide terrible se fait sentir non seulement quant au nombre brut, mais encore quant à la qualité. Ah ! Messieurs, nous touchons là à la cause profonde de nos malheurs et à l’obstacle principal qui s’oppose à notre redressement. De quelque façon que nous organisions notre travail national, nos rapports sociaux, notre régime politique, notre sécurité même, s’il est acquis que décidément le peuple français ne se multiplie pas, alors la France ne peut plus être qu’une grande lumière qui s’éteint. Mais dans ce domaine encore, rien n’est perdu pour peu que nous sachions le vouloir ».
[7] – J. Bichot, La politique familiale, Paris Cujas 1992.
[8] – L’enveloppe sera diminuée de 274 millions d’euros en 2017.
[9] – Sans parler du serpent de mer de la fiscalisation des allocations familiales, fausse bonne idée et véritable bombe à retardement grosse de mauvaises surprises.
[10] – L’idée a même été consacrée par la Commission européenne qui s’est prononcée en sa faveur (Rapport de mars 1997 « Moderniser et améliorer la protection sociale dans l’Union européenne ». Une défense très pertinente du quotient conjugal a été fournie par Henri Sterdyniak, Contre l’individualisation des droits sociaux. Revue de l’OFCE juillet 2004, n°90.
